A Controladoria-Geral da União (CGU) divulgou, em 21 de novembro de 2024, o Relatório de Apuração nº 1542227, resultado da auditoria realizada sobre contratos de locação de veículos firmados pela Prefeitura Municipal de Rafael Jambeiro, na Bahia. O trabalho foi conduzido pela Controladoria-Regional da União no Estado da Bahia e teve por objetivo verificar a regularidade da aplicação de recursos federais no município, tomando como referência as Leis nº 8.666/1993 e nº 10.520/2002.

O exame recaiu sobre o Pregão Eletrônico SRP nº 016/2023 (Processo Administrativo nº 078/2023), que deu origem às atas de registro de preço nº 012/2023, firmada com a JMI Transportes e Construções Ltda. (valor anual estimado de R$ 2.399.999,20), e nº 013/2023, firmada com a R. Costa Transportes e Serviços Ltda. (valor anual estimado de R$ 1.029.789,60). Foram analisados os recursos repassados entre agosto e dezembro de 2023, no montante de R$ 1.421.074,20, sendo R$ 448.786,00 de fonte federal e R$ 972.288,20 de fonte municipal, com auditoria de campo realizada entre 4 e 8 de dezembro de 2023.

Ao final dos trabalhos, a CGU apontou cinco constatações principais. A seguir, sintetizamos cada uma delas, apresentando o entendimento da equipe de auditoria e, quando houve, a resposta apresentada pela unidade examinada.

1. Reunião de veículos diferentes em um único lote

A CGU entendeu que o edital reuniu, num mesmo lote, veículos com características bastante distintas, o que restringiu a competitividade do certame. O Termo de Referência dividiu o objeto em três lotes, cada um composto por itens diversos — automóveis de passeio de motorização 1.0, veículos pesados e vans do tipo caminhão. No Lote III, por exemplo, foram agrupados veículos flex 1.0, ônibus de 44 lugares e caminhão com capacidade de quatro toneladas; no Lote I, veículos de passeio foram reunidos a vans de 12 passageiros. Segundo a auditoria, pesquisas em locadoras de veículos na modalidade assinatura indicaram que o mercado não oferece, sob um mesmo lote, categorias tão variadas. Como o critério de julgamento era o menor preço global por lote, a empresa interessada teria de cobrir a totalidade dos itens, e não apenas aqueles que tivesse disponibilidade, o que reduziu o universo de participantes.

A Prefeitura respondeu que não houve reunião de veículos com características diferentes em lote único e que a divisão em três lotes guardava semelhança de locação em cada um. Argumentou que 16 empresas participaram de cada lote e que nenhuma interessada impugnou o edital, o que, no seu entender, afastaria a alegação de limitação à competitividade. Destacou ainda que as disputas geraram descontos de aproximadamente 21%, 20% e 14% sobre os valores estimados dos lotes 1, 2 e 3, respectivamente, e que o formato adotado seria usual no mercado e comum em municípios baianos.

A CGU rebateu afirmando que o gestor não demonstrou similaridade técnica entre veículos de passeio 1.0 e ônibus de 44 lugares, nem entre veículos de passeio e van de 12 lugares. Ponderou que o número de participantes não é, por si só, prova de ausência de limitação, pois a competição poderia ter sido maior caso os lotes tivessem sido organizados conforme os tipos de veículos ofertados pelas locadoras. Da mesma forma, sustentou que os descontos obtidos poderiam ter sido superiores com maior participação, já que existe relação direta entre o número de interessados e o percentual de desconto. A constatação foi mantida.

2. Ausência de planilha detalhada de custo de pessoal

A CGU entendeu que a Prefeitura licitou o serviço de locação associado à disponibilização de motorista, mas não detalhou a composição de custos do item mão de obra, em contrariedade ao inciso I do art. 7º da Lei nº 8.666/1993, que exige orçamento detalhado em planilhas com a composição de todos os custos unitários. Para a auditoria, essa exigência permite que os órgãos de controle fiscalizem a adequação dos custos, verifiquem a regularidade dos valores pagos durante a execução e avaliem eventuais aditivos, além de possibilitar o cotejo entre os custos previstos pela Administração e as propostas apresentadas pelas licitantes.

A Prefeitura não se manifestou sobre este achado. A CGU registrou que a análise ficou prejudicada pela falta de manifestação e manteve a constatação.

3. Restrição à participação de pessoas físicas e microempreendedores individuais

A CGU entendeu que o edital, embora em tese permitisse a participação de Microempreendedor Individual (MEI), microempresas e empresas de pequeno porte, na prática impôs condições restritivas. A reunião de veículos diversos sob o mesmo lote e o critério de menor preço global por lote inviabilizaram a participação de pessoas físicas e microempreendedores. A auditoria observou, em campo, que o objeto acabou sublocado integralmente a pessoas físicas, proprietárias de veículos residentes na sede e nos distritos do município, as quais assumiram todos os custos e responsabilidades da execução. Para a equipe, isso demonstrou que o lote poderia ter sido parcelado para ampliar o número de interessados e obter proposta mais vantajosa, uma vez que os proprietários dos veículos recebiam valores inferiores aos repassados pela Prefeitura à empresa contratada.

A Prefeitura não se manifestou sobre este achado, e a CGU consignou que a análise ficou prejudicada pela ausência de manifestação, mantendo a constatação.

4. Subcontratação integral e atuação como meras intermediárias

A CGU entendeu que as empresas contratadas atuaram como meras intermediárias entre a Prefeitura e os verdadeiros proprietários dos veículos. Segundo a auditoria, a R. Costa possuía apenas um veículo e não tinha funcionários registrados na RAIS, tendo como experiência anterior apenas um contrato — decorrente de dispensa de licitação — firmado com o próprio município, com vigência de dois meses. A JMI Transportes não possuía veículos nem funcionários registrados na RAIS. Com base na Relação Nacional de Veículos Automotores (Renavam) e em informações da própria Prefeitura, a CGU verificou que os automóveis empregados no serviço pertenciam a pessoas físicas, provavelmente moradores de Rafael Jambeiro ou de municípios vizinhos. A equipe destacou tratar-se de prática já identificada em outros contratos de locação de municípios baianos, nos quais a contratada subcontrata integralmente proprietários locais, limitando-se a receber os valores do ente público, reter parte para si e repassar o restante aos efetivos prestadores.

A Prefeitura respondeu que não houve subcontratação, pois o edital não vedava que os veículos fossem locados de terceiros e colocados à disposição do município. Sustentou que competia à empresa atender tempestivamente às demandas, especialmente nas locações por diária ou quilometragem; que havia um preposto residente no município, o qual acionava os motoristas quando solicitado pelo fiscal do contrato; e que o serviço não se limitou a “emitir nota fiscal”, envolvendo a efetiva gestão e execução do contrato, com substituição de veículos e motoristas quando necessário. Afirmou ainda que a contratação de veículos de terceiros não caracteriza subcontratação do objeto, já que o município sempre tratou diretamente com as empresas e que o contrato envolvia, na verdade, um serviço de transporte.

A CGU rebateu lembrando que a lei admite a subcontratação parcial até o limite autorizado pela Administração, mas o que se observou foi a execução integral do objeto por pessoas físicas residentes no município ou nas proximidades. Reiterou que as contratadas não dispunham de estrutura — a R. Costa com um só veículo e sem funcionários na RAIS, a JMI sem veículos e sem funcionários — e que a mera designação de um preposto não desconstrói a tese de subcontratação, pois os serviços e seus custos eram suportados integralmente pelos prestadores. Como o gestor não evidenciou qualquer estrutura administrativa ou operacional das contratadas no município, a constatação foi mantida.

5. Superfaturamento de R$ 1.060.485,67

A CGU entendeu que houve superfaturamento no montante de R$ 1.060.485,67, apurado a partir da diferença entre os valores líquidos recebidos pelas contratadas e os valores que elas comprovaram ter transferido aos verdadeiros prestadores — as pessoas físicas proprietárias dos veículos. A auditoria destacou que o item 18.6 do edital vedava a subcontratação total do objeto, mas os processos de pagamento, as entrevistas com proprietários e motoristas e os próprios contratos de sublocação evidenciaram a subcontratação integral. Pela Cláusula Quarta desses contratos de sublocação, o locador (pessoa física) assumia a responsabilidade trabalhista, previdenciária e tributária, além de licenciamento anual, manutenção e seguro do veículo. Para o cálculo, a CGU partiu de três premissas: empresas que atuam como meras intermediárias não teriam direito a lucro lastreado em recursos públicos; não se considerou apropriada a fixação de taxa de administração, ausente a demonstração de custos indiretos; e, sem comprovação de outros encargos, foram admitidos apenas os impostos destacados nas notas fiscais. O valor total foi decomposto por empresa — R$ 703.004,39 relativos à JMI e R$ 357.481,28 à R. Costa — e, em seguida, rateado por fonte federal e municipal segundo a proporcionalidade dos pagamentos.

A Prefeitura respondeu que não houve superfaturamento, pois no preço pago estavam incluídos a remuneração do motorista, a manutenção do veículo e eventuais danos, e não se apontou qualquer pagamento acima do valor efetivamente contratado. Alegou que o serviço foi 100% executado, que todos os custos foram suportados pelas empresas e que o município jamais arcou com despesas de manutenção da frota terceirizada. Criticou a metodologia da CGU por, no seu entender, apoiar-se exclusivamente em entrevistas cujo conteúdo não teria sido disponibilizado ao município, e por não haver análise comparativa com contratos semelhantes de municípios de mesmo porte e características geográficas. Sustentou que o valor contratado compreendia locação, condução, combustível, manutenção preventiva e corretiva, impostos e lucro, ressaltando que os veículos eram utilizados por diária, por quilometragem e de forma eventual, cabendo às empresas a gestão de toda a frota.

A CGU rebateu esclarecendo que o superfaturamento identificado não corresponde a pagamento acima do valor contratado — situação que, em condições normais de execução da despesa pública, seria uma aberração —, mas sim à diferença entre os valores líquidos recebidos pelas contratadas e o que elas comprovaram ter repassado aos verdadeiros prestadores. Reforçou que, além das evidências de subcontratação integral, não ficou comprovado que as empresas assumiram custos administrativos e operacionais, inexistindo planilha detalhada de custo de pessoal ou valor referente a taxa de administração. Observou que a Prefeitura apenas mencionou a existência de um preposto residente no município, sem apontar estrutura administrativa ou operacional, de modo que a irrelevância material desse custo não afasta a caracterização do superfaturamento. Acrescentou que a apuração não se baseou apenas em entrevistas, mas também nos demais elementos descritos na metodologia. A constatação foi mantida.

Conclusão

Ao final, a CGU concluiu que a reunião, no mesmo lote, de veículos com características diferentes causou restrição ao caráter competitivo do certame. Segundo o relatório, houve burla às regras do edital logo após a contratação: embora a norma previsse a participação apenas de empresas do ramo de locação de veículos, o objeto foi, na execução, parcelado e distribuído entre pessoas físicas residentes no município — situação comumente detectada na contratação de transporte escolar —, o que materializou a subcontratação de 100% do objeto. A pactuação com valores superiores aos praticados no mercado, somada à subcontratação integral, possibilitou o superfaturamento de serviços pagos com recursos federais e municipais no total de R$ 1.060.485,67. A equipe de auditoria manteve todas as constatações, por entender que os argumentos da gestão municipal não trouxeram elementos suficientes para afastá-las.